中国教育后勤协会

高校后勤行业组织面临的新形势、新要求与宏观发展规划

“高校后勤行业组织发展研究”课题组

(注:本课题为中国高等教育学会“十二五”规划重点课题,课题组长黎玖高 课题组成员皮光纯、李异军、张 强、成冠润、郗蕴超、陈 鹏、胡孝玉、尹建康、王志丹、李秋荣。此文为研究成果之二)

一、高校后勤行业组织发展,面临什么样的新形势、新要求

1.国家层面:全面深化改革、全面推进依法治国的新形势,要求行业组织适应新常态、新规则、新要求

党的十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对全国各行各业发出了深化改革的动员令。十八届四中全会颁发《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对建设法治国家进行顶层设计。

紧接着,《民政部关于贯彻落实国务院取消全国性社会团体分支机构、代表机构登记行政审批项目的决定有关问题的通知》、《民政部 财政部关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》、《民政部 财政部关于规范全国性社会组织年度财务审计工作的通知》、《民政部 财政部 人民银行关于加强社会团体分支(代表)机构财务管理的通知》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》等政策文件密集出台。主要内容有:

第一,强力推进、限期实现“行业协会与行政机关脱钩”,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,促进行业协会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的现代社会组织。

第二,首次以中共中央办公厅、国务院办公厅文件形式表示“加快推进行业协会商会立法工作”。政府部门对行业组织管理依据将由《社会团体登记管理条例》上升到《行业协会商会法》。

第三,“在行业协会兼职的公务员,要限期辞去兼任职务”。这将改变高校后勤行业组织的人员成份、权力结构,明确行业组织与行政部门职能边界和相互关系。

第四,建立行业协会商会信用承诺制度,完善行业协会商会信用记录,建立综合信用评级制度。为规范行业组织办会行为、政府加强监管提供新的依据和手段。

第五,探索实行理事长(会长)轮值制,推行秘书长聘任制。实施法定代表人述职、主要负责人任前公示和过错责任追究制度。

党中央战略部署和系列化改革举措,要求高校后勤行业组织完善治理结构,规范自身行为,提升专业服务水平,强化行业自律,引导企业规范经营,积极反映会员诉求,加快转型升级,努力适应经济发展的新常态、新规则、新要求,真正成为依法自治的现代社会组织。

鉴于高校后勤服务对象特殊,事关维护校园安全稳定,承担社会责任较多,因而高校后勤管理受到政府高度重视。高校后勤行业组织与政府部门如何脱钩,可在坚持基本原则基础上,按照去行政化、切断利益链条的要求,另行制订改革办法,报请中央办公厅、国务院办公厅批准。

2.高等教育层面:高校综合改革提速,高等教育迈向现代化,对后勤保障和行业组织提出新要求

《国家教育中长期改革发展规划纲要(2010—2020年)》确定“到2020年,基本实现教育现代化”的战略目标;在建设现代学校制度、完善中国特色现代大学制度方面,重申“推进高校后勤社会化改革”。据此,在2020年之前,必须实现“高校后勤现代化”,为“高等教育现代化”提供可靠支持;否则,将会延误高等教育现代化大业。

实现高校后勤现代化,是一个复杂的系统工程,就是要建成适应市场经济体制、与社会服务业相融通、符合现代大学发展需求的新型后勤保障体系,做到“政府履行职责,市场提供服务,学校自主选择,行业规范自律,部门依法监管”,必须要有 “高水平行业组织”,发挥“提供服务,反映诉求,规范行为,协调关系” 的作用。

所谓“高水平行业组织”,不是自己说了算,而是经过民政部门组织社会公共管理专家评审、获得5A等级资质的行业协会。实现这一目标任务艰巨,困难很多,但又是一项必须完成的硬任务。这就要求政府高度重视、高校大力支持、行业组织加倍努力。

2013年6月30日,中国教育后勤协会成立具有重大意义,但全国后勤协会的工作部署离不开各省市区高校后勤行业组织的大力支持。目前,全国尚有一半以上省区的高校后勤行业组织仍然处于学术型“研究会”状态,没有取得处理市场和经济问题的合法身份和专业能力。所以,应当促进区域性高校后勤行业组织转型升级。

近几年,全国高校陆续制订《大学章程》,后勤校内地位、价值判断、体制机制选择方面,面临重新定位和不确定性,影响后勤群体利益、服务实体前途出路和员工职业生涯。有许多分歧争议需要权威性评判,有许多理论问题需要做出有说服力的回答,为领导决策提供依据、为改革实践提供指导。以上这些,都需要权威性的行业组织提供咨询服务。

3,高校后勤层面:市场结构、人员成份、服务方式发生根本变化,对高校后勤行业组织提出新要求

目前,在高校后勤服务市场当中,社会企业已经反客为主,占有大约70%的市场份额,成为后勤场的主力军,社会化服务成为主流,需要一个容纳高校领导(业主)、后勤实体、社会企业的交流平台,要求行业组织倾听来自不同方面的声音,协调利益关系。

现在,高校后勤系统人员中,事业编制“老人”逐年退休减员、占比不到15%,人事关系代理、合同制用工、“劳动派遣”等“非编”人员超过85%,社会化用工已经成为主体力量,对学校认同感、归属感都与以往大不相同,要求行业组织反映不同身份劳动者的诉求。

随着互联网信息化时代的到来食堂机器人等高科技设备的使用,改变了人们生活方式,也改变了后勤服务方式;既有促进人际交往、方便购物、加快信息传播、提高工作学习效率等正面影响,同时也会产生负面作用,对后勤人员和行业管理都提出许多新问题、新要求。


二、高校后勤行业组织,应当主动适应国家经济发展的新常态、新规则

1.积极看待“行业协会与行政机关脱钩”政策,构建新型政社合作关系。要立足国家治理现代化高度,认识“行业协会与行政机关脱钩”的进步意义,目的在于理清政府、市场、社会之间的关系,厘清行政机关与行业协会的职能边界,创新行业协会管理体制和运行机制,构建政府、社团之间新型合作关系,激发协会内部动力和市场活力,提升行业服务功能,从政府机关、行业协会和社会视角来看,都是一件好事。

行业协会要自我革命“去行政化”,确立主要依靠市场机制、市场资源发展的办会理念。先从开会不讲排场做起,少一些形式主义,少一些按职级排座次,领导发言不打“官腔”,多说大家爱听的群众语言。协会要多一些务实精神,学会从服务对象角度看问题,提供低成本、用得上的贴心服务,注重解决会员普遍关心重要问题,更能获得会员衷心拥护。协会要树立足够自信,凭借专业化服务而不依靠拉近关系获得政府支持。

2.坚持依法办会,主动适应党中央依法治国的新形势、新战略、新规则。高校后勤办会人员,要认真学习现行高校后勤行业相关法律、法规、政策、规章(共有100多个),要认真学习十八大以来中央战略决策,还要学习《行业协会商会法》建议稿的不同版本,了解政策动向,吃透立法精神,主观上敬畏法律,才能做到依法办会。

高校后勤行业协会,要倡导从业人员学法、知法、守法,形成尊重法律权威、维护法律底线的良好行风。要善于用法,为高校后勤提供法律咨询服务,维护会员合法权益。要代表高校后勤声音,积极参政议政,努力创造主观条件,应政府邀请与立法。

3.树立远大目标,提高内部治理、行为自律水平,做社会团体先进代表。要按照民政部《全国性行业协会商会评估指标》要求,做实协会基础工作,规范内部治理行为,为行业发展多作贡献,以此积累工作绩效、赢得业内支持、提升社会评价水平。

以建立纯洁政社合作关系为出发点,以讲究诚信、专业水平、优质服务赢得政府部门的信赖和支持。要虚心向先进行业协会学习,借鉴移植成功经验做法,取百家之长为已所用。要积极参与协会之间公平竞争,乐于接受社会监督,经受优胜劣汰的市场考验。

4.坚持服务为本,服务重心从政府向高校业主、后勤市场、社会企业转移。行业协会为政府服务义不容辞,也是非常荣耀的事情,但政府向协会购买服务,主要“在行业管理领域,重点购买行业规范、行业评价、行业统计、行业标准、职业评价、等级评定等服务项目。”必须通过公开招标或者竞争性谈判,而且只会向优秀服务者购买。

虽然政府“鼓励行业协会商会参与制定相关立法、政府规划、公共政策、行业标准和行业数据统计等事务”,但多数行业协会没有可能参与。实际上,协会为政府服务取得的经济收入,占协会全部经费收入比例很少,而且手续繁琐,主要还是社会效益。

目前,高校、后勤、企业、市场服务需求旺盛,最为稀缺的是高质量、专业化的服务,诸如高校后勤规范标准、行业统计、信息资料库、案例搜集、规划论证、法律咨询等许多专业性强的工作几乎无人去做,这方面有无限拓展空间,是未来行业协会服务工作的重心所在。

三、促进省级行业组织转型,为全国协会发展提供有力支持——回答省级行业组织转型提出的三个问题

1.研究会、行业协会有什么不同

第一,团体性质、分类依据不同。“协会”属于行业性社会团体,进行团体设立登记时,依照《国民经济行业分类和代码》分类标准确定。行业性社会团体,主要是经济性团体,可分为农业类、工业类和商业类,一般以协会命名。“研究会”属于学术性社会团体,进行团体设立登记时,参照国家制定的“学科分类标准”确定。学术性社会团体,可分为自然科学类、社会科学类及自然科学与社会科学的交叉科学三种,一般以学会、研究会命名。

第二,会员成份、代表群体不同。“协会”成员以本领域业主、生产型或服务型企业为主体,代表某个行业或经济组织,维护业主或资方利益;一般要收费,并不要求会员一定要搞研究。“研究会”成员以专家学者、科技工作者、高级技术工人为主体,代表学术界某个专业领域;一般不收费,对会员学术水平、专业标准要求较高。

第三,角色定位、功能作用不同。“协会”以促进经济发展、市场繁荣为主旨,履行行业统计、市场调研职责,发挥行业自律、规范行为作用;代表行业声音参政议政,维护业主利益、行业信誉;兼有学术研究功能,但经济、市场功能突出。“研究会”以钻研科学技术、传播文化知识、本领域学术探讨为已任,倡导学术自由、百家争鸣,促进学科建设、学术繁荣,致力于人才培养、成果转化;代表科技工作者与政府勾通、反映诉求,维护学术声誉和合法权益。

2.高校后勤“研究会”为什么要向“协会”转变

第一,高校后勤市场化、产业化,决定“研究会”向“协会”转变。成立高校后勤研究会,是后勤改革的产物。成立高校后勤协会,是后勤市场发育的结果,标志后勤成为一个行业。建设新型后勤保障体系,面对大量复杂的市场矛盾、经济问题,需要制订市场规则、协调利益关系、化解矛盾纠纷,学术型“研究会”显得力不从心,行业性“协会”应运而生。2002年4月,自黑龙江省教育后勤协会成立以来,全国已成立11个省级高校后勤协会。

第二,高校后勤市场主体多元化,需要“行业协会”作为合作平台。建设新型高校后勤保障体系,社会企业是不可忽缺、举足轻重的方面军,而且今后必将与校办后勤公平竞争、长期共存,需要建立一个容纳(政府、高校、后勤、社会企业等)相关利益主体的合作平台。这个平台,只能是具有市场、经济功能的“行业协会”,而不是仅有学术功能的“研究会”。

第三,为了整合后勤资源,增强市场博弈能力,需要建立行业协会。高校后勤行业协会,有权制订行业标准、市场规则,具有较强约束力;有权仲裁矛盾纠纷、清退不合格会员、维护市场秩序,具有较高权威性;以此规范会员行为、增强自律能力,维护行业信誉和公信力,并以此整合市场资源增加筹码,增强向市场叫板的能力,而“研究会”则没有这些职能。

第四,社会管理体制改革,需要建立后勤协会,承接转变政府职能。目前,政府加速社会体制改革,着力于宏观大事,重点是监督管理、政策引导、法制保障,而不直接管理市场、经济事务。对于高校后勤而言,政府需要强有力的行业协会,充当政府联系市场、行业的桥梁纽带,配备专业化、职业化人才,承接行业统计、市场调查、专题研究等行业事务,委托起草相关政策法规。“研究会”不具备这样能力。

3.成立高校后勤协会,有什么好处

第一,行业协会帮助政府处理市场和经济事务,能力和效率高于研究会。协会突出市场和经济功能,配备专业化、职业化工作班子,注重解决行业实际问题。协会执行力强,不是松散的研究性组织,有能力承接政府转移的职能,帮助政府从繁琐事务中解脱出来,集中力量于宏观调控和大事决策。

第二,维护高校和学生消费者权益,有了更高更好的平台。协会会员,以高校代表为主体,反映高校意志、维护业主利益是天然职责。后勤研究会向协会转变,有利于强化组织管理能力、行业规范自律能力,增强行业号召力、约束力和权威性,有利于提升后勤社会化、市场化水平和服务保障能力。

第三,对于高校后勤,有了正规的、值得信赖的代言人。当前,许多高校行政序列中,后勤声音微弱、校内地位低下,边缘化现象严重。即使“中国高教学会后勤管理分会”,都不足以代表行业声音、维护后勤正当权益;全国高校后勤分会表彰先进,许多高校都不当回事、不予承认。成立高校后勤协会,有助于扩大行业影响力、提升后勤信心和社会地位。

第四,对于社会企业,有了归属感,成为真正的娘家。以往,召开高校后勤研究会,没有社会企业一席之地,有的还要企业交入场费,正当诉求、合法权益得不到尊重。成立高校后勤协会,社会企业可以会员资格、获得平等话语权,成为新型保障体系重要成员和积极力量,不再是纯粹的被管理、被监督的对象。

高校后勤“研究会”向“行业协会”转变好处很多,也是有条件的。一看政府领导重视程度、主管部门授权多少?二看协会领导政策水平、进取精神如何?三看秘书处工作班子专业水平、执行能力高低?四看地域经济发展、行业市场发育水平如何?

四、高校后勤行业组织角色定位,及与政府、高校、后勤、企业之间关系

1.高校后勤行业组织的角色定位

第一,行业组织角色的法律定位,体现中央政策导向,应当最具权威性。早在2009年6月,国务院法制办就《行业协会商会法》建议稿征求意见,也曾经被列入十一届全国人大立法规划15部法律的第一位。《建议稿》定义:“……相同或者相关的行业的经济组织、个体工商户、职业工作者、农业劳动者等市场主体,为实现一定的经济目的而自愿组成,经法定程序成立的实行行业自律、监督、管理和相关市场服务的非营利性社会团体法人。”

2013年10月31日,十二届全国人大常委会立法规划公布,行业协会商会法列为第三类项目,属于立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。2015年3月,几经波折的《行业协会商会法》起草工作再度启动,发改委组织专家讨论认为,应该是彻底的一个民间化和市场化的方向。由此可见,行业组织法律定位关键词有:自愿、自律、监督、管理、服务、非营利、市场化、民间化、社团法人。

第二,行业组织发展的最新政策导向。2015年7月8日,中共两办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》要求:“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,理清政府、市场、社会关系……”,“促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。” 并且设立“坚持社会化、市场化改革方向”、“坚持法制化、非营利原则”、“坚持服务发展、释放市场活力” “坚持试点先行、分步稳妥推进”四项基本原则。表示“加快推进行业协会商会立法工作”,“要加快转型,……真正成为依法自治的现代社会组织。”

这里,关于行业组织定位的关键词有:政社分开、权责明确、依法自治、服务为本、治理规范、行为自律、社会化、市场化、法制化、非营利、现代社会组织。值得注意的是,最新政策表述中对行业协会商会角色没有出现以往惯用的桥梁纽带和参谋助手等关键词

第三,高校后勤行业组织定位:是建设新型高校后勤保障体系的组织者和服务者,是介于高校(业主)、后勤群体、社会企业、政府部门之间的民间社会团体,具有提供服务、反映诉求、规范行为、协调关系的功能,发挥整合资源的市场中介作用,是依法自治、服务为本、不以营利为目的、以行业自律为已任、具有教育特色的现代社会组织。

2.高校后勤行业组织与政府机关之间的关系——基于构建现代社会组织体制视角

第一,双方是职能边界清晰、没有利益交集的新型合作关系。上述《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》规定:“按照去行政化的要求,切断行政机关和行业协会商会之间的利益链条”、“各级政府要明确权力边界”、“取消行政机关(包括下属单位)与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系。行业协会商会依法直接登记和独立运行”、“依法保障行业协会商会独立平等法人地位。”、“厘清行政机关与行业协会商会的职能”、“对行业协会商会财务资产状况进行全面摸底和清查登记,厘清财产归属”、“人员管理分离,规范用人关系”、“在行业协会商会兼职的公务员,要限期辞去兼任职务”、“过渡期不得超过2017年底”……

第二,双方是服务者与服务对象、委托方与承接方之间关系。上述《脱钩总体方案》规定:“完善政府购买服务机制,支持行业协会商会转型发展。鼓励各有关部门按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求,向符合条件的行业协会商会和其他社会力量购买服务。”“ 鼓励行业协会商会参与制定相关立法、政府规划、公共政策、行业标准和行业数据统计等事务。有关部门要充分发挥行业协会商会在行业指南制定、行业人才培养、共性技术平台建设、第三方咨询评估等方面作用”。

第三,双方是监督、管理与监管对象之间关系。上述《脱钩总体方案》规定:“行政机关依据职能对行业协会商会提供服务并依法监管。”“民政部门依照相关登记管理法规,对行业协会商会加强登记审查、监督管理和执法检查,强化对主要负责人任职条件和任用程序的监督管理。财政部门负责对政府购买行业协会商会服务的资金和行为进行评估和监管,并会同机关事务主管部门对行业协会商会使用的国有资产进行登记和监管。税务部门对行业协会商会涉税行为进行稽查和监管。审计部门对行业协会商会依法进行审计监督。价格部门对行业协会商会收费及价格行为进行监管。行业协会商会组织论坛、评比、达标、表彰等活动,要严格按相关规定执行,并接受监督。各行业管理部门按职能对行业协会商会进行政策和业务指导,并履行相关监管责任。其他职能部门和地方政府按职能分工对行业协会商会进行监管。党的各级纪检机关加强监督执纪问责。”

第四,行业组织仍然是政府推进高校后勤社会化、现代化的重要抓手。行业协会与政府主管部门脱钩、“去行政化”之后,还原民间社会组织本色,仍然需要政府部门支持,政府仍然需要行业协会配合,只不过双方关系更加清晰规范;行业协会仍然是政府联系行业和市场的桥梁,是政府推进社会治理现代化、实现社会治理能力现代化的合作伙伴,是政府管理市场和行业、实施宏观调控、贯彻落实方针政策的帮手。政府对行业协会的委托事项,将通过公开招标或竞争性谈判向协会购买服务并支付经费,同时“及时公布购买服务事项和相关信息,加强绩效管理。”

3.行业组织与高校后勤之间的关系

高校后勤是一个宽泛的概念,包括三个层面:一是高校领导(决策层),代表学校整体和师生消费者利益;二是后勤“小机关”(管理执行层),受学校委托履行“选后勤、管后勤”的职能;三是后勤实体(服务执行层),受学校委托履行“办后勤”的职能,是没有独立法人资格、实行独立核算的校内经济组织,是参与校内市场竞争、追求效率效益而“不以营利为目的”的特殊服务实体。这三个层面在高校行政格局中,地位权力因校而异。

高校后勤行业协会,以高校会员为主体,是高校后勤代言人,以服务高校(业主)、维护高校利益、反映高校后勤诉求为天职,以第三方身份协调高校与政府部门、社会企业、后勤实体及校际之间关系为已任。目前,后勤实体没有明确的法律定位,职责边界因校而异,与学校法人、后勤机关之间存在利益交集和利益冲突,一些高校后勤存在校内地位边缘化现象,期望行业组织作为代言人公正评价业绩和协调利益关系。

事实上,行业协会与高校之间存在多层关系:第一,提供行业性服务,以高校后勤为主要服务对象。第二,充当代言人,反映高校领导和后勤甲乙方诉求。第三,充当中间人,协调高校后勤利益主体之间关系。第四,行业代表,实施行业自律、规范市场行为、维护行业整体利益的监管者和执行人。

4.行业组织与社会企业之间关系。

高校后勤产业的发展,促使后勤研究会向行业协会转变,社会企业得以名正言顺地参与行业协会活动,把行业协会看作自己的“娘家”和保护人。企业会员缴纳会费较多,有的还向协会捐款赞助,对协会维持运行贡献较大,同时渴望在行业协会得到更多理解和支持、获得平等话语权、改善生存发展环境。行业协会需要企业经费支持,又不能无原则接受企业资助,这就要求在筹集经费方面严格执行财务法规、按章办事。

同样,行业协会与企业会员之间存在多层关系:第一,服务者,为企业会员提供《协会章程》规定的服务。第二,代言人,反映企业会员诉求。第三,作为中介人,充当不营利的关系协调者。第四,作为行业代表,实施行业自律、规范行为、维护全行业整体利益的执行者,支持企业追求合理利润、防止过度逐利的监管者。

五、新形势下,高校后勤行业组织发展的宏观规划构想

1.指导方针

紧密结合高校后勤行业实际,贯彻落实党的十八大以来的方针政策,努力适应新常态、新规则、新要求。坚持法制化、非营利原则,规范自身行为,强化行业自律。坚持社会化、市场化方向,激发内部活力和发展动力。坚持“服务育人”行业宗旨,努力提升专业化水平和服务能力 ,促进高校后勤产业健康、快速、可持续发展。

2.目标任务

到2020年,把高校后勤行业组织建成服务为本、治理规范、行为自律、依法自治的现代社会组织,进入“高水平行业协会”行列,为建成新型高校后勤保障体系、实现高校后勤现代化、保证高等教育现代化顺利进行提供优质高效的服务和坚强有力的组织保证。

3.实施路径

2014—2016年,着重加强基础工作和内部治理,提高依法办会、民主办会和科学决策水平,提高办事机构执行力、运行效率和专业化服务能力,积累工作业绩,提高社会评价。按照《社会组织评估管理办法》要求,及时启动4A等级行业协会申报评审工作。到2020年,顺利通过民政部评审,争取进入5A级行业协会行列。

4.重点工作

第一,做好会员管理与服务、经费筹措与财务管理、分支机构建设与管理工作,提高内部治理水平。第二,开展行业调研统计、制订规范标准、搜集汇编典型案例、理论研究与成果评审,满足行业急需的服务需求。第三,处理好三方面重大关系,争取更多支持。第四,实施六大发展战略,借鉴国外同行有益经验,加速行业组织发展。





2015年12月


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